第六章

公务员纪律

6.1
公务员必须尽忠职守、勤奋实干，竭力为市民提供优质服务。为了维持廉洁高效的公共服务，以及保持市民对政府的信任，公务员必须时刻恪守崇高的品行和纪律标准。为此，政府设有行之有效的纪律处分机制，惩处违反政府规则和规例或触犯法例的公务员，令公义得以彰显。
6.2
委员会与政府携手合作，致力维持公务员队伍最高的品格标准。《公务人员(管理)命令》第18条13规定，除《公务员叙用委员会条例》14 订明不适用人员的个案外，政府按《公务人员(管理)命令》第9、10或11条处罚甲类人员之前，必须先征询委员会的意见。除试用人员、合约和部分按第一标准薪级表支薪的人员，甲类人员差不多包括所有公务员。截至二零二二年六月底，属委员会纪律事宜职权范围的甲类人员约有123 000 人。
13
请参阅第一章第1.5段。
14
请参阅第一章第1.4段。
6.3
在审议各局／部门提交的纪律个案及其建议施加的惩处时，委员会必须信纳当局已对不当行为作出公正和全面的调查，并提供充分的事实和证据作为依据，而被控人员作出申述的权利也得到保障。委员会亦须审慎考虑罚则的轻重，确保纪律标准不仅在公务员队伍内维持总体一致，而且能与时并进，符合公众期望。
二零二二年经委员会提供意见的纪律个案
6.4
年内，委员会就72宗已按《公务人员(管理)命令》所订正式纪律程序处理的纪律个案提供意见。与二零二一年相比，纪律个案增加43宗，当中有一大部分(17宗)是涉及违规人员没有遵守年内实施的「疫苗通行证」安排15。以委员会职权范围内的123 000名甲类人员计算，个案总数所占比例仅约为0.06%。纪律个案百分比一直处于低水平，显示绝大部分公务员都能秉持应有的崇高品格和纪律标准。尽管个案数目不多，我们是不会容忍个别人员破坏法纪，令香港公务员作为全球最优秀公务员队伍之一的称誉受损。
15
根据二零二二年二月十六日实施的「疫苗通行证」安排，除持有有效豁免证明书，证明其健康状况不适合接种疫苗的政府雇员外，所有政府雇员均须按照当时的疫苗接种要求接种新冠疫苗，才获准因工作相关目的进入政府处所。公务员如因不遵守该项安排而未能进入办公处所工作，会被视为擅离职守，并可根据《公务人员(管理)命令》第10(3)条被实时革职。由于疫情持续消退，政府于二零二二年十二月二十九日取消该项安排。
6.5
委员会在二零二二年处理的72宗纪律个案，按刑事罪行／不当行为类别和有关人员薪金组别划分的分项数字，载于附录IX。约有一半(即37宗)个案的涉案公务员最终被开除(「迫令退休」16或「革职」17)，超过四分之一(即20宗)个案的涉案人员被处以「严厉谴责」18。有17宗个案另加「罚款」19 的金钱惩罚，亦有七名涉案人员被处以「减薪」20。委员会认为，判处这些惩罚理由充分，反映有关人员不当行为的严重程度，并突显政府对所犯行为的强烈谴责，更向所有公务员发出清晰而明确的讯息，要求他们严守应有的纪律标准。委员会将会继续公平公正、无畏无私地履行职责。
16
遭迫令退休的人员或可获发全部或部分退休福利。如属按可享退休金福利条款受聘的人员，则要待到达法定退休年龄才会获发延付退休金。
17
革职是最严重的惩罚形式，因为有关人员会丧失所有退休福利(在强制性公积金计划或公务员公积金计划下的政府强制性供款的累算权益除外)。
18
严厉谴责通常会令有关人员在三至五年内不得晋升或获委任 。当局一般会建议向干犯较严重不当行为／刑事罪行或屡犯轻微不当行为／刑事罪行的人员施加这种惩罚。
19
罚款是最常用的金钱惩罚。根据二零零九年九月一日起生效的以薪金为基准的罚款计算方法，罚款额以相等于涉案人员一个月实职薪金为上限。
20
减薪是一种金钱惩罚，方法是从有关人员的薪酬中扣减一至两个增薪点。享有与薪金挂钩津贴或福利的人员如被处以减薪惩罚，以致在减薪后不再按可享该等津贴或福利的薪点支薪，则该员原先享有的津贴或福利便会被调低或暂停发放。涉案人员若经既定的工作表现评核机制评核，显示其工作表现和行为操守令人满意，便可「赚回」遭扣减的薪点。与「罚款」相比，减薪可起更大的惩戒作用，而且更具「改过」功能，推动有关人员在工作表现和行为操守方面持续达到应有标准，以「赚回」遭扣减的薪点。
6.6
公务员事务局向委员会承诺会努力不懈，透过提供培训、举办研讨会、发布和更新规则及指引等，向各级公务员推广良好品行和诚信标准。我们留意到，公务员事务局有持续举办特定的经验分享会，让公务员认识在日常工作中可能出现容易触犯的错误，格外留意及加以提防。公务员纪律秘书处也有维持出访部门，与部门管方交流，以研究如何进一步加快和提升双方处理纪律个案的效率。委员会认同这些工作是重要而且必要，并鼓励和支持各局／部门齐心协力，尽快完成每个纪律个案。
6.7
根据现行纪律处分机制，以口头或书面警告形式采取简易纪律行动21，旨在可迅速处理和纠正性质轻微及偶发的不当行为或过错。据我们多年来观察所得，不少部门和职系首长都能有效运用口头和书面警告来处理员工的失误，但有些部门或职系虽然在实施后得不到预期的成效，却仍用此等措施而没有采取更为严厉的纪律行动。委员会一直主张要强化简易纪律的机制，充分发挥防微杜渐的作用，提升整体公务员队伍的良好操守和纪律。除了要灌输和建立一套合适和适用于全体公务员的纪律标准，还需要持之以恒。
21
采取简易纪律行动的个案无须征询委员会的意见。
对纪律事宜的检讨和意见
6.8
委员会一直与政府紧密合作，寻求和制订管理公务员的最佳做法，并加以推广。管理员工的品行和纪律无疑是不能或缺的一环，因此，委员会在审议各局／部门提交的纪律个案时，除了考虑并就惩罚孰轻孰重提出意见外，还会致力找寻是否有加快和更好处理纪律个案的方法。我们的建议有涵盖纪律管理制度层面的规例、政策，也有涉及程序的。纪律个案能否成功完成，取决于被委派处理个案人员的调查技巧和搜集证据的知识。下文各段重点载述我们提出的一些意见和建议，以作说明。
6.9
安全驾驶对道路安全和保障道路使用者十分重要。政府一直透过立法、执法和宣传，致力推广道路安全。即使没有明文规定，公务员亦应以身作则，不论在私人时间或执行职务期间驾驶，都应时刻遵守交通规例和保持警觉，做个顾己及人的驾驶者。对政府司机安全驾驶的要求理应更为严格。作为聘用大量司机的雇主，政府更是责无旁贷，必须妥善管理所有担任驾驶职务人员的品行和工作表现。
6.10
在处理政府司机干犯交通法例或行为不当时，尽管当局有既定指引和惩罚尺度，但如果未能适时作出惩处，会削弱惩前治后之效。有一宗个案，一名司机在执行职务时因违反交通法例被定罪，但部门在事发约六个月后才给予该司机口头警告，在此之前的三星期，他又再干犯另一宗交通规例。如果该名司机在早前被定罪后迅即被警告，就会知悉干犯交通罪行会被警告及引带其在职仕途的负面后果，应会有所警惕而加倍小心驾驶，避免再犯。
6.11
在另一部门的三宗违反交通规例个案中，委员会留意到，该部门接获有关员工干犯交通罪行的报告后，延至事发后四至六个月，才向司机作出警告和劝谕22，当中一宗个案甚至用了一年时间。从案件得见，该部门所采取「每罪一警告」的处理方式过于机械化，过程中没有充分考虑涉事司机在短时间内屡次干犯罪行的情况(有两宗个案一年四次，另一宗个案则四年十次)，令人质疑部门实施的口头／书面警告的阻吓作用，而涉事的司机有否真正汲取任何教训。委员会已敦促该部门的管方在考虑施加惩罚的形式和轻重时，须多加警觉是否有重复违规违法的情况。管方周详和适时的决定，能让违规人员清楚知道自己应有的行事标准，并常加警惕。
22
口头和书面劝谕属行政措施，并非纪律处分，目的是提醒有关人员纠正表现不足之处。
6.12
委员会明白，复杂的个案需时处理，尤其是牵涉多个单位各自负有不同责任的个案。然而，逾期或延迟处理，不但有损工作效率，更可能令政府面对法律挑战。委员会相信，简化工作流程和各方加紧合作，有助加快处理个案，例子可参见下文。
6.13
在两宗案情简单的交通定罪个案中，该两个部门由于需要处理其他迫切的工作，加上人手紧绌，在取得相关法庭文件六个月后，才把个案呈交公务员事务局处理。在另一宗个案中，有关部门为准备展开正式纪律研讯，花了多个月时间检查和核实被告员工的假期和医疗记录，也用了过多时间获取违纪人员的供词和辩释。虽然当局必须妥善备存文件记录和确保符合公正程序，但过于繁复的程序会影响效率，不利公务员纪律制度的施行。
6.14
另有一些提交委员会征询意见的个案距离事发的时间已超过两年。虽然我们确信个案处理耗时并非因为有负责人员疏忽职守或有怠惰，委员会认为若能把个案早点上报上级人员，让管理层适时介入和督导，应有助个案尽早完成。长远而言，公务员事务局应领导部门检讨现行处理纪律个案流程，以求提升效率和成效。
6.15
在此之前，我们欣悉公务员纪律秘书处正加紧工作，推动各级人员踊跃参加培训及分享经验。当局也有举办更多专题培训，让人员掌握处理纪律个案所需知识和技巧。二零二三年一月，公务员纪律秘书处积极回应委员会的建议，联同一般职系处合办工作坊，邀请执法机关代表讲授调查技巧，委员会对此感到鼓舞。委员会会继续与公务员事务局合作，并提出意见和建议，协助该局推展培训计划。
6.16
在刑事或纪律调查／程序仍未完结前，管方获授权引用《公务人员(管理)命令》第 13条23，着令人员停止职务和行使其公职的权力和职能。停职并非假定人员有罪，本身也不是惩罚。管方在评估容许有关人员继续工作所涉风险时，应全面顾及所有相关因素。如果正考虑对有关人员采取纪律行动予以开除，则不应让该人员复职。
23
在顾及所有相关因素后，当局可按以下情况着令人员停止职务：
(a)
如当局已经或行将根据《公务人员(管理)命令》第10条针对该人员而展开纪律程序，而有关程序可能导致该人员被免职，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(a)条被停职；
(b)
如执法机关已经或相当可能会针对该人员展开刑事法律程序，而当局可能在该人员被定罪后根据《公务人员(管理)命令》第11条展开纪律程序并导致其被免职，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(b)条被停职；或
(c)
如该人员正就其行为接受研讯，而让其继续行使职位的权力及职能有违公众利益，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(c)条被停职。
6.17
在过去两份年报中，我们列举了数宗个案，说明管方作出停职决定时应考虑的指标。当中，有关罪行／不当行为与涉事人员职务之间可能产生的任何冲突、人员被指称的罪行／不当行为的性质和严重程度，以及会否损害／危及市民大众，尤其重要。我们留意到，在二零二二年的多宗个案中，仍有部门在决定是否把人员停职或复职时，没有充分考虑上述因素。在一宗个案中，两名人员被指称滥用其督导职权，但有关部门仍容许两人继续担任督导职务，没有着令他们停职，只是把其中一人调任另一督导岗位，另外一人则原位留任。委员会关注到，两名人员被指称的不当行为与其公职有严重衡突，而部门管方采取的措施不足以减轻有关冲突。委员会已建议有关部门，在违纪人员的不当行为未有调查结果前，需更审慎决定应否容许有关人员在原位继续执行职务。
6.18
在另一宗个案中，一名人员在工作地点使用工具袭击和伤害同事，因而被捕，遭还押后获法庭释放，再获部门安排复职。该部门对个案作出评估时，把重点放在法庭判处的非监禁刑罚上，而低估了该员再犯的可能性和对同事构成的人身安全风险。纵使该违法人员最终被革职，在判罚前安排他的复职会令其他同事误以为管方不会就其暴力行为采取纪律处分。该部门除应全面考虑有关罪行的严重程度，还应充分衡量与涉案人共事的人身安全。另有一宗个案涉及在工作地点对同事作出猥亵的行为。管方接获报告后，仍容许违纪人员继续在同一办事处工作。我们认为，管方没有充分考虑有关工作安排可能会令与涉事人共事的人员，特别是会令受害人感到十分尴尬和大受困扰，也会令办事处员工误以为他不用受到任何纪律处分。管方有责任照顾员工福祉，并要评估犯案者的猥亵行为对受害人造成的心理压力。在委员会提出建议后，该部门已迅速安排有关违纪人员停职。
6.19
违纪人员必须为其不当行为负上个人责任。若有关不当行为或罪行在工作地点发生并与其职务相关，督导人员和管方有责任找出任何助长罪行的温床或环境因素，并立即采取补救行动加以应对，避免类似情况再度发生。
6.20
在一宗个案中，一名人员瞒骗政府并取去发放给其负责的受助人的公帑。此案正好说明管方需要时刻保持警觉，确保付款制度稳妥。虽然部门设有内部审核／复核机制，但管方仍需不时检讨有关机制，加入突击检查机制，以确保制度能稳妥及有效施行。在另一宗个案中，虽然违纪的事件在部门某个分区办事处发生，但由于其他分区办事处是采用相同的工作程序和督管制度，我们建议管方考虑把针对该个案推行的改善措施，扩展至所有分区办事处。
6.21
有效做好日常人事管理的工作，是维持高质素表现的关键，比起在有不当行为发生后作出惩处更具建设性。在一宗个案中，令委员会感到诧异的是，部门的督导人员／分科管理层对一名惯性迟到长达九个月的人员似乎视若无睹，直至该人员以电话方式申请病假超过20次而事后均未能出示医生证明书，部门才决定向该人员采取纪律行动。纵使该违纪人员最终被革职，惟该员迟到缺勤的问题不断恶化，持续超过两年。这种蓄意无视纪律，并公然违反申请放假规则的行为，不但反映该人员行为差劣，更显示督导人员管理能力欠佳。我们知道事发办事处与部门总部分处不同地方，但这不该是不能妥善管理员工的理由。委员会已要求该部门首长亲自审视上述问题，并促请该部门全面检讨其员工管理和工作表现管理制度，以确保管方所定的纪律，每一位员工都能遵守。
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