第五章
第五章
公务员纪律
5.1
公务员必须尽忠职守、勤奋实干，竭力为市民提供优质服务。为了维持廉洁高效的公共服务，以及保持市民对政府的信任，公务员必须时刻恪守崇高的品行和纪律标准。为此，政府设有行之有效的纪律处分机制，惩处违反政府规则和规例或触犯法例的公务员，令公义得以彰显。
5.2
委员会与政府携手合作，致力维持公务员队伍最高的品格标准。《公务人员(管理)命令》第18条15规定，除《公务员叙用委员会条例》订明不适用人员16的个案 外，政府按《公务人员(管理)命令》第9、10或11条处罚甲类人员之前，必须先征询委员会的意见。除试用人员、合约人员和部分按第一标准薪级表支薪的人员外，甲类人员差不多包括所有公务员。截至二零二三年六月底，属委员会纪律事宜职权范围的甲类人员约有123 000人。
15
请参阅第一章第1.5段。
16
请参阅第一章第1.4段。
5.3
委员会就纪律个案所提供的意见，是建基于事实和客观证据，并有相关局／部门进行的全面调查支持。不当行为或罪行的性质和严重程度是委员会的主要考虑因素，委员会亦须确保适用于全体公务员的纪律标准维持总体一致，被控人员作出申述的权利得到保障，同时须确保纪律个案的处理能与时并进，符合公众期望。
二零二三年经委员会提供意见的纪律个案
5.4
年内，委员会就63项已按《公务人员(管理)命令》所订正式纪律程序处理的纪律个案提供意见。如下方折线图所示，有关数字比较二零二二年轻微回落。以委员会职权范围内的123 000名甲类人员计算，个案总数所占比例约为0.05%。纪律个案百分比一直处于低水平，显示绝大部分公务员都能秉持应有的崇高品格和纪律标准。公务员事务局向委员会承诺会努力不懈，透过提供培训、举办研讨会、发布和更新规则及指引等，向各级公务员推广良好品行和诚信标准。
5.5
委员会在二零二三年处理的63宗纪律个案，按刑事罪行／不当行为类别和有关人员薪金组别划分的分项数字，载于附录IX。如下方圆形图所示，接近一半的涉案公务员最终被开除(「迫令退休」17或「革职」18)，超过三分之一个案处以「严厉谴责」19，而约45%个案另加金钱惩罚(「罚款」20或「减薪」21)。从这些数字可见，当局对行为不当或干犯刑事罪行的公务员绝不姑息。
17
遭迫令退休的人员或可获得全部或部分退休福利。如属按可享退休金福利条款受聘的人员，则要待到达法定退休年龄才会获发延付退休金。
18
革职是最严重的惩罚形式，因为有关人员会丧失所有退休福利(在强制性公积金计划或公务员公积金计划下政府和成员强制性供款的累算权益除外)。
19
严厉谴责通常会令有关人员在三至五年内不得晋升或获委任。当局一般会建议向干犯较严重不当行为／刑事罪行或屡犯轻微不当行为／刑事罪行的人员施加这种惩罚。
20
罚款是最常用的金钱惩罚。根据二零零九年九月一日起生效的以薪金为基准的罚款计算方法，罚款额以相等于涉案人员一个月实职薪金为上限。
21
减薪是一种金钱惩罚，方法是从有关人员的薪酬中扣减一至两个增薪点。享有与薪金挂钩津贴或福利的人员如被处以减薪惩罚，以致在减薪后不再按可享该等津贴或福利的薪点支薪，则该人员原先享有的津贴或福利便会被调低或暂停发放。涉案人员若经既定的工作表现评核机制评核，显示其工作表现和行为操守令人满意，便可「赚回」遭扣减的薪点。与「罚款」相比，减薪可起更大的惩戒作用，而且更具「改过」功能，推动有关人员在工作表现和行为操守方面持续达到应有标准，以「赚回」遭扣减的薪点。
对纪律事宜的检讨和意见
5.6
委员会一直与政府紧密合作，寻求和制订管理公务员的最佳做法，并加以推广。随着社会对政府及公务员的期望和要求日益提高，正如《行政长官2022年施政报告》所指出，政府认为有必要更新《公务员守则》(《守则》)，以阐明公务员的宪制角色和责任，并述明现今公务员须恪守的基本信念和操守准则。委员会全力支持有关措施。公务员事务局在二零二三年十二月就更新版《守则》咨询委员会，随后展开员工咨询，并向立法会公务员及资助机构员工事务委员会作简报。我们期望更新版《守则》在二零二四年颁布。
5.7
委员会亦与公务员事务局紧密合作，推行《行政长官2022年施政报告》所提出的建议，以优化公务员纪律机制。我们已要求公务员事务局定期检讨纪律惩罚标准，以符合社会的期望。为达到预期的惩前治后效果，早作决定和迅速行动同样重要。因此，我们认为公务员事务局应领导部门检讨现行处理纪律个案的流程，寻求方法提升效率和成效。我们欣悉公务员事务局积极回应委员会的意见。
5.8
此外，我们乐见公务员纪律秘书处继续出访局／部门，以研究如何提升它们处理纪律个案的效率。公务员纪律秘书处深明纪律个案能否顺利完成，取决于被委派处理个案人员的调查技巧。因此，该秘书处积极回应委员会的建议，在年内开办纪律个案调查工作的能力提升工作坊，对象并不限于执行聘任工作的人员，亦包括负责日常员工管理的部门管理人员。委员会将继续与公务员事务局合作，并提出意见和建议，协助该局推展培训计划。
5.9
委员会在审议个案时，除了考虑惩罚轻重是否恰当外，还会提出其他意见，并与公务员事务局商讨改善处理纪律个案或员工管理的方法。下文各段重点载述我们在年内提出的一些意见和建议。
人员调职和停职
5.10
根据既定机制，在刑事或纪律调查／程序尚未完结前，有关的局／部门获授权引用《公务人员(管理)命令》第13条22，着令有关公务人员停止职务和行使其公职的权力和职能。停职只属行政措施，并非假定该公务人员有罪。管方在评估容许有关人员继续工作所涉风险时，应全面顾及所有相关因素。如果正考虑对停职人员采取纪律行动予以开除，则不应让该人员复职。
22
在顾及所有相关因素后，当局可按以下情况着令有关公务人员停止职务：
(a)
如当局已经或行将根据《公务人员(管理)命令》第10条针对该人员而展开纪律程序，而有关程序可能导致该人员被开除，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(a)条被停职；
(b)
如执法机关已经或相当可能会针对该人员展开刑事法律程序，而当局可能在该人员被定罪后根据《公务人员(管理)命令》第11条展开纪律程序并导致其被开除，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(b)条被停职；或
(c)
如该人员正就其行为接受研讯，而让其继续行使职位的权力及职能有违公众利益，该人员便应根据《公务人员(管理)命令》第13(1)(c)条被停职。
5.11
决定应否把有关公务人员停职或让其复职时，各局／部门应：
(a)
充分考虑重要因素，例如该人员被指干犯的刑事罪行／不当行为的性质和严重程度、与其公职可能产生的冲突、会否损害／危及市民大众，及市民大众对该人员留任的反应和观感等；以及
(b)
果断和审慎地进行有关程序，尤其当发现不当行为与该人员的职务相关时。
个案5A说明当部门需要将涉案人员停职时，行事果断迅速至为重要。
个案 5A
一名公务人员在处理柜位职务时，有机会与市民接触，并可以取阅他们的个人资料。他由于面临破产，无法借贷，于是滥用客户的个人资料以供自己贷款。一名受害人向该人员所属部门投诉后，其不当行为才被揭发，部门并向警方报案。在涉及指称罪行的刑事调查进行期间，该公务人员仍获准继续担任柜位职务逾两年，直到被控「公职人员行为失当罪」后才遭停职。最终，该人员因被定罪而受到革职处分。
涉案人员当时被指干犯的罪行引起市民投诉，并与其柜位职务有直接冲突，牵涉滥用职权，有关罪行的性质毫无疑问是严重的。准许破产的人员在刑事调查期间继续透过经常接触市民而取得其个人资料，显然并不恰当，因为该人员有可能重犯同一罪行。事实上，案情显示涉案人员在干犯有关罪行前，上司已知道他无力偿债，并且多次向同事借贷不果。倘若部门当时能根据处理员工无力偿债事宜的规则，及时禁止他处理敏感资料，他未必有机会干犯有关罪行。
5.12
即使某些指称的刑事罪行／不当行为严重程度未必足以构成开除的纪律处分，各局／部门决定让涉案人员复职时，仍应根据其职级和工作性质等因素，审慎检视他们是否适宜继续留任原来职位／岗位。个案5B显示，部门应审慎考虑涉案人员的职位安排，以免对办公室运作造成不良影响。
个案 5B
一名公务人员被裁定在其工作及获委以执法职务的地区干犯与职务无关的罪行。纪律处分当局建议对他作出开除以外的惩罚，并容许他复职，但却让他重返原来岗位。
涉案人员是中级人员，担任督导职位，在返回原职后，仍须与其他执法机关紧密合作，在同一地区履行执法职务。
委员会认为，鉴于其干犯的刑事罪行，让该人员在同一岗位及地区继续执行公务，可能会产生负面观感。部门听取委员会的意见后，最终把该人员调往另一区的办事处工作。
5.13
正如上文所述，督导人员若能提高警惕，及早察觉工作间出现异常情况，并采取适当的员工管理／调职措施以减低潜在风险，理应可以对一些刑事罪行／不当行为防患于未然。诚然，重行调配员工或把其停职可能会为办公室运作带来一些不便／困难，在相关刑事／纪律研讯耗时较长的情况下尤以为然。不过，政府必须事事以公众利益为先。各局／部门在决定是否把员工停职或让其复职时，必须小心谨慎，充分考虑相关的主要因素。部门或职系管方在有需要时应主动介入，给予督导和支持。如有疑问，应咨询公务员事务局。
员工意识
5.14
根据《公务人员(纪律)规例》第13(1)条，公务员如涉及刑事法律程序，须向所属的局／部门呈报，若触犯与公职无关的若干交通违例事项则获豁免呈报23。委员会关注到，在去年接获的多宗纪律个案当中均发现有公务员没有遵守呈报规定，而他们通常声称并不知道有此项规定，或以为有关规定并不适用于其个案。这种漏报行为使局／部门未能及时考虑有关个案并作出所需的行动。在一宗严重个案中，一名涉案人员没有呈报先前被定罪一事，管方未有就此及时对该人员作出纪律处分，以致他一年后再犯同一罪行，最后被开除。
23
公务员事务局通告第2/2009号就「根据《公务人员(纪律)规例》报告与公职无关的交通违例事项」订明，有关作出呈报的规定，适用于被控触犯刑事罪行或被传召到刑事司法管辖权法庭以被告人身分应讯的人员；但因触犯与公职无关的轻微交通违例事项而涉及的刑事法律程序和定罪则除外。
5.15
有鉴于此，委员会喜见公务员事务局对有关情况积极作出检讨。二零二三年七月二十八日，该局发出公务员事务局通告第4/2023号，加强呈报规定。公务员如被执法机关拘捕，不论最终有否被检控，一律须予呈报。这样，有关的局／部门便可及早考虑是否需要把该人员停职或作出其他适当的行政安排。公务员事务局亦接纳委员会的建议，于二零二三年十一月向各局／部门发出指引和备忘，提醒他们为所有新入职和现职人员举办简介会／复修课程，让员工对呈报规定加深认识和了解，明白不遵守该规定会受到严厉的纪律处分。委员会欢迎局方采取上述措施和指引，并期望有关措施有助减少违规情况。
5.16
除没有呈报刑事法律程序外，违反《接受利益(行政长官许可)公告》是另一项常见的违纪行为；即使局／部门已按规定定期向所有人员再行传阅相关指引，但涉案人员往往将违规情况归咎于他们不知道有关规则所致。在去年一宗经委员会提供意见的个案中，违法人员在一段长时间内多次得到上司和数名同事借出超过订明限额的贷款。不论该个案是否反映有关人员整体上对相关法定要求欠缺认识，委员会已促请相关部门检视是否需要改善有关规则的传阅安排，以及向其员工提供协助／辅导，特别是初级人员，让他们了解到有责任必须完全遵守有关规则。
5.17
负责提供公共服务的部门，一般已订立更加仔细的规则和制度，确保以公平公开的方式为市民提供服务，同时避免引起市民投诉或令欺诈活动有机可乘。虽然员工绝少违规，但委员会关注到某部门去年多次发现有员工没有遵守部门订明的规则，滥用职权协助他人获取公共服务，因而被惩处。部门固然须提供培训，让前线职员具备丰富的工作知识，但同样重要的是向他们灌输正确观念，了解公平分配有限公共资源的原则，并使他们自觉须秉持公务员应有的崇高操守。就此，委员会已要求该部门检视其现行的督管机制和加强员工培训，以免滥用职权的情况再次发生。
员工管理和改善措施
5.18
毫无疑问，涉案人员必须为其不当行为负责。同时，各局／部门应时刻保持警觉，确保部门运作／制度的督管／监察机制行之有效。遇有与职务有关的罪行／不当行为发生，督导人员和管方有责任找出任何助长有关行为的温床或环境因素，并立刻采取补救行动，以防类似的不当行为再次发生。在一宗个案中，涉案人员在非办公时间进入办公室，盗取由其部门拾获和保管属于市民的失物。有见于个案牵涉前线人员的职责和市民的财物，委员会在提供意见时，要求该部门全面检视有关程序，以堵塞任何漏洞。
5.19
从个案5C及个案5D可见，有效做好日常员工管理的工作，是让公务员秉持崇高品行、严守纪律的关键。
个案 5C
一名公务人员连续多次以各种轻症为由向其部门申请病假，但没有提供诊断详情。即使该人员已经放取所有例假，又未有就所有缺勤日子提供有效的医生证明书，其上司仍以其过往腿患的病历为由一直恩恤处理，未有对该人员擅离职守展开正式纪律程序，而只是再三提醒其需就病假申请呈交有效的医生证明书，以及擅离职守会带来的严重后果。然而，该人员无视有关提示，后期更拒绝回应上司。
有关个案虽已上报部门总部，管方却未有介入，主导采取更强硬的行动。由于部门迟迟没有行动，该人员擅离职守的情况再持续两个月，部门才对其采取正式的纪律行动，处以革职作为惩罚。
委员会认为，部门如果一开始就按既定指引，对该人员涉嫌滥用病假一事作出适当的管理行动，本应可以阻止有关情况发生。
个案 5D
在另一宗个案中，一名初级公务人员被发现把其办公室的一个文件档案丢弃在位于同一办公大楼内另一楼层，属于另一个部门的垃圾桶。该人员虽然承认未经批准销毁官方档案，但并不认为其不当行为性质严重，非但坚称自己是出于好意才协助办公室处置旧档案，更责怪上司不赞同其做法。该人员继而表示，过往曾以碎纸机销毁其他档案。政府考虑所有相关因素后，最终对该人员作出谴责和罚款作为惩罚。
委员会进一步审查此个案后，得悉该人员历年来已11次遭口头／书面劝谕，原因是他在执行职务期间发生不符合要求、不履行职务、不服从上级或行为不当等各种问题，当中众多问题与他漠视办公室程序和／或违反上司指示有关。然而，其上司／分科管理层从未对其采取任何纪律行动，包括简易纪律行动，而只是运用行政措施处理。即使他们知道该人员对此不予重视，亦未有采取进一步行动。
部门对涉案人员一再犯错过分宽容，处理手法明显过分宽松，处理态度亦实属值得商榷，委员会已就此向该部门表示深切关注。如果该部门及早对涉案人员处以较重的惩罚并予以谴责，理应可让该人员明白必须恪守纪律，或许不会屡次干犯有关的不当行为。
5.20
以上个案所述蓄意无视纪律、公然违反规则的行为，不但反映涉案人员行为不当，亦显示其上司及管方管理能力欠佳。局／部门应定期进行检视及突击检查，确保其员工管理机制行之有效。各局／部门亦应提醒前线督导人员，需以负责任的态度处理行为不当的个案，亦要清楚知道如何处理员工屡犯不当行为的问题。在有需要时，高层管理人员应给予指示，以采取果断的行动。
有效做好日常员工管理的工作，是让公务员秉持崇高品行、严守纪律的关键。
