第四章

晉升和人力資源管理

4.1
公務員隊伍以晉升方式填補較高職級空缺，是行之有效的機制，為公務員提供發展事業機會，建立晉升階梯，並有利各局／部門的員工接任和暢順運作。公務員的晉升以能者居之和公平競爭為原則，必須靠自己的能力爭取。晉升不是既有的權利，也不是對長期服務者的獎勵。委員會就晉升選拔建議提出的意見，有助政府通過透明公正的程序，甄選和推薦優秀的公務人員晉升。
二零二三年經委員會提供意見的晉升選拔建議
4.2
年內，委員會就763項晉升選拔建議提供意見，創近年新高。晉升選拔結果報告大多內容清晰、書寫合宜。委員會亦喜見各局／部門整體上繼續遵行相關的《公務員事務規例》及既定的規則和程序。過去五年，經委員會提供意見的晉升選拔建議數目如下︰
2019年至2023年經委員會提供意見的晉升選拔建議數目
人力資源管理
4.3
人力資源管理採用按部就班和有策略的方法，評核及審視員工的工作表現。良好的人力資源管理措施有助實現機構目標，提高服務生產力和質素。委員會在審核晉升選拔建議時，如發現局／部門的人力資源管理措施有不足之處，會提出意見。本章載述委員會的一些具體意見，供各局／部門參考。
4.4
晉升是對有能力和表現優秀公務人員的肯定，他們需要展示在各方面都能勝任較高職級職務的要求才可獲晉升。同時，晉升可鼓勵有抱負的公務人員不斷改善、致力求進。為了讓有能力的公務人員發揮潛能和滿足他們對晉升的期望，各局／部門應充分善用現有的職位空缺，讓優秀的公務人員可早日獲得擢升，這點至為重要。
4.5
委員會明白在一些晉升選拔工作中，會有小量空缺因各種合理原因而未獲填補，例如合適人選不足。然而，如果部門缺乏充分理據而沒有適時填補所有可作晉升的空缺，或是在進行晉升選拔工作後仍有頗大比例可作晉升的空缺未獲填補，我們會採取跟進行動。舉例而言，委員會留意到某部門在確切釐定晉升生效日期方面出現混淆不清的情況，以致可作晉升的空缺長時間未獲填補，令獲推薦晉升的一名公務人員一直不必要地等待。在委員會秘書處查詢後，最終該人員的晉升日期可以提前生效。委員會已要求該部門提醒負責相關工作範疇的公務人員，在日後進行晉升選拔工作時要清晰了解相關的政策和規定。
4.6
委員會特別關注到在另一些個案中，即使部門有足夠合資格且能幹的人選，但在連續幾年的晉升選拔工作，仍有不少可供晉升的空缺未獲填補。個案 4A和個案 4B說明需要相關部門管方着手解決的情況。

個案 4A
過去數年，某職系內兩個職級的晉升選拔工作中均未能物色到足夠人員填補所有待填補的空缺。這個問題於二零二三年仍然持續，在該兩個職級在晉升選拔工作後，仍有超過一半的空缺未獲填補。

值得注意的是，雖然有一批符合資格的人選在評核期內表現優異，但皆不獲推薦長期署任以測試其是否勝任較高職級。然而，這些未獲推薦的人選當中，有部分過往曾獲部門安排斷斷續續地作短期署任，每次六個月，以填補人手空缺。這些人選在晉升選拔中卻未獲正式推薦署任可供晉升空缺，實在不明所以。

委員會表達關注後，部分原本落選的公務人員經重新審視後獲推薦長期署任，以測試他們是否能履行較高職級的職責。儘管未獲填補的空缺數目有所減少，委員會已要求部門管方認真檢視其人力資源管理措施，並按《公務員事務規例》所規定的甄選程序安排署任，盡量避免間歇性的短期署任。在日後的晉升選拔工作中亦應檢視甄選標準，推薦更多有潛質的優秀人選署任可供晉升空缺以測試是否勝任較高職級，盡早填補空缺。

個案 4B
在一個部門的若干職級，雖然有合資格的優秀人選可供考慮晉升，但在二零二三年的晉升選拔工作中仍然有大量空缺未獲填補，佔待填補空缺的總數高達五成。委員會注意到，出現這種情況的原因之一，是這些未獲填補空缺當中，有大部分是過去數年為推行各項措施而開設的新職位，該部門可能無法在單一次晉升選拔工作中填補所有空缺。不過，委員會也注意到，該部門把培訓要求列為晉升準則之一。結果，超過五成相關公務人員未能符合這項要求，因而限制了符合資格獲考慮晉升的人選數目，令問題惡化。

與個案4A相似，這部門同樣安排不獲推薦人選以短期署任方式填補原可供晉升的空缺，從而應付個別辦公室的運作需要。委員會注意到，基於運作上的原因，這些署任安排通常會持續一段頗長時間，即直至翌年晉升選拔工作結束為止。

在委員會提出意見後，更多合資格的人選獲重新檢視，並正式被推薦長期署任可供晉升空缺。此舉有助減少部門為運作需要而安排大量落選的公務人員長時間署任空缺。

該部門高層管理人員聽取委員會的意見後，予以積極回應，加強人力資源管理措施，並承諾在日後進行的晉升選拔工作中，逐步減少未獲填補空缺的百分比。此外，該部門還採取了更多措施，鼓勵和協助相關職系人員達到既定的培訓要求，以增加合資格人選的數目。委員會對該部門的努力予以讚賞。

高層管理人員不應忽視晉升選拔過程中空缺不獲填補的深遠影響，因為此舉既不利於員工發展和接任計劃，更會影響員工士氣。

4.7
培育員工是人力資源管理不可或缺的一環。委員會一直主張訂定全面的員工培育策略，包括為各級員工的事業發展而制訂周詳的職位調派政策和有系統的培訓計劃。完善的員工發展計劃有助提升員工的工作表現和才能，讓他們作好準備承擔更多不同職責，亦有助部門就員工接任建立人才庫。
4.8
年內，委員會發現一些極具潛質和能力的人選因其閱歷不足或被派駐的職位缺乏考驗而不獲推薦晉升。雖然為配合部門運作需要，公務人員的職位調派有時或會未能如期作出安排，但無論如何，職系管方必須在確保部門能有效運作的同時，盡量顧及個別公務人員的事業發展需要，務求在兩者之間取得平衡。個案4C和個案4D說明在評核有關人選的晉升資格時，不應過於着重其職位調派記錄。

個案 4C
在晉升選拔過程中，委員會發現當中一名人選被確認為極具潛質，能勝任較高職級的職責，卻因為他在現時職位無須管理下屬，未能全面測試其員工管理能力，而不予推薦晉升。

通過職位調派增加公務人員閱歷，是管方的責任，因此在考慮公務人員的晉升資格時，不應過度強調他們在某方面因未經考驗而未能評估的工作表現。應委員會的要求，有關部門修訂了對該名人選的建議，讓其署任高一級職位接受測試，而他的員工管理技巧亦可在署任期間得到評核。

個案 4D
在另一項晉升選拔建議中，委員會留意到即使有空缺需待填補，一批實力相若的公務人員仍未獲推薦晉升，理由是他們閱歷不足或所履行的職責要求較低。

一如個案4C，委員會認為公務人員工作閱歷不足或出任職務要求較低的崗位，是管方而非該人員可以控制的，因此不應過度影響其晉升資格。應委員會要求，該些公務人員的晉升資格被重新檢視，最終獲得推薦長期署任以測試他們能力的機會。

職系管方應制訂全面的職位調派計劃，為職系人員提供公正、平等的機會，讓他們接觸各種工作範疇及不同工作環境，從而培育足夠合資格晉升的人才。

4.9
委員會在審議另一項建議時，發現某職級的大部分公務人員被評為缺乏所需的專業知識和才能，以致他們的晉升前景受到限制。個案4E載述有關情況。

個案 4E
由於該職系對其職系人員的責任和才能要求甚高，被考慮的人選須明顯具備潛能及所需特質才可獲選試任高一級職位。儘管很多合資格人選工作表現優良，在最近的評核報告中整體工作表現亦獲評為「優異」或「良好」(即六個等級中的最高兩級)，但經督導人員評核，他們仍需在實任職級累積經驗。在相關的晉升選拔建議中，有關人選因此不獲推薦長期署任，導致大部分可供晉升空缺未獲填補。

委員會亦留意到，有關晉升職級中未獲填補空缺的百分比由二零二零年約30%上升至二零二三年70%的高水平。委員會對有關職系所需的專業知職及才能並無異議，但關注到在有空缺需待填補的情況下，為何不讓工作表現優良的合資格人選署任更高職級，藉此測試他們的能力。

當較低職級連年出現大量空缺未獲填補，這現象會對較高職級的接任計劃構成不良影響，亦突顯有關部門培育人才工作的不足。委員會明白部門一直有為具潛質的公務人員提供緊密指導、安排合適的職位調派和委以富挑戰性的工作，藉此讓他們做好準備承擔較高職級的職責，但我們已建議部門密切監察人手狀況，並貫徹執行有關措施以應付接任需要。

4.10
在晉升選拔工作中，偶爾會出現個別公務人員選擇退出晉升選拔行列的情況，導致可供考慮的合資格人選數目減少。委員會認為，有關職系管方不應低估這個情況的影響。他們應主動找出有關員工不願晉升的理由，並盡力激勵他們追求個人和事業發展。
4.11
接任計劃是全面的人力資源管理策略中另一不可或缺的環節。良好的接任計劃是確保接任安排暢順的必要條件，尤以各局／部門的首長級人員為然。不少合資格公務人員因將屆退休年齡，而沒有足夠時間證明是否適合擔任更高職位，限制了晉升選拔工作中可供甄選的能幹人選數目。我們從個案4F可見在首長級人員接任方面遇到的重大困難。

個案 4F
有一部門出現重大的接任問題。在六名首長級薪級第1點及以上的在職公務人員中，有五人將於短短10個月內退休，令可供考慮接任高級首長級職位的合資格人選受到限制。其中一個職級的晉升選拔工作更未能覓得任何接任人選。有見相關首長級人員即將退休，該部門不得不從速進行繼續受僱遴選工作，考慮延長即將退休人員的服務，以應付運作和接任需要。

這種情況極度不可取。得悉聘任當局曾就這情況多次提出意見，若該部門予以採納，並及時進行晉升選拔工作，上述情況本應可以避免。個案中闡述的重大接任問題亦反映出部門在首長級公務人員接任的計劃工作方面有待改善。

委員會已建議該部門的高層管理人員制訂穩健的培訓和事業發展計劃，加快培育更多資歷較淺但具有潛質的公務人員。委員會亦已提醒負責該部門內務管理的政策局密切監察部門內首長級公務人員的繼任情況。

由於培育人才需時，高層管理人員應高瞻遠矚，及早推行員工接任計劃。
4.12
評核及審視員工的工作表現是人力資源管理不可或缺的一環。部門／職系首長更負有整體責任，確保評核及審視轄下員工／職系工作表現的管理制度有效運作，使他們的工作表現得到適時、準確、全面、如實和客觀的評核。過寬和過嚴的評核，都會扭曲評核及審視工作表現的目標。
4.13
年內，委員會發現部分職系的晉升選拔建議一如往年，評核報告整體評級獲評為最高級別的百分比仍然偏高，不少評核人員依然傾向給予絕大多數合資格公務人員的工作表現相同評級。
4.14
委員會明白部門在考慮候選人的晉升資格不會只着眼於他們工作表現的評級，同時亦會兼顧其評核報告內的詳細書面評語，就他們是否有能力和適合晉升作出全盤評估。不過，給予絕大多數合資格公務人員相同的工作表現評級，會難以從工作表現記錄中識別出真正的優異者，從而作出理據充分的建議。評核受評人的工作表現時，應善用設有多個等級的評級表，按逐級漸進的區分方式進行評估，以表揚出眾的成績和識別不同的工作表現。如此一來，受評人便更能了解自己在同儕中的表現如何，從而力爭進步空間。因此，委員會已要求相關局／部門向督導人員講解全面如實撰寫評核報告和確切反映下屬工作表現的好處。
4.15
公務員的評核制度屬三層架構，評核人、加簽人和覆核人須按事實和觀察所得作出適時、如實和獨立的評核。部門／職系首長有責任確保評核人／加簽人／覆核人清楚了解既定的評核標準，並予以應用在撰寫、加簽或覆核下屬的工作表現評核。然而，委員會在年內發現一些如下文個案4G及個案4H所載述的不足之處。

個案 4G
委員會在審核一項只有一個可作晉升空缺的晉升選拔建議時，注意到覆核人在最近一次評核中只把一名受評人評為「可以勝任高一級的職責」，而其他受評人則全部被評為「尚未可以勝任」，包括另外兩名在所有評核項目中均獲評核人和加簽人給予最高評級的受評人。評核報告顯示該兩名出色的受評人表現毫無缺點，但覆核人的評核令人費解，或會使人對他們還需符合什麼條件才能晉升感到疑惑。

評核公務人員是否適合晉升時，應只考慮該人員的表現、關鍵才能和潛質。工作表現評核應如實反映該人員在評核期內的表現，以便各局／部門妥善推行人才培育和接任計劃等各項人力資源管理策略。其他不相關的因素，例如受評人的服務年資和是否有足夠晉升空缺等，都不應予以考慮，以免導致表現優異人員被低估。

個案 4H
在另一項建議中，一名公務人員連續數年獲評核人和加簽人評為「清楚展示有能力承擔高一級職位的職責」，但覆核人卻連續數次認為他「尚未可以勝任高一級的職責」。然而，該受評人對覆核人的意見卻一無所知，因此對多年來在年度晉升選拔工作中未獲推薦頗感不服。

具透明度的評核制度要求覆核人或管方如就評核人或加簽人的評核持相反意見時，須向有關受評人清楚提出他們的意見。倘若一開始便這樣做，應可避免不必要的猜疑和爭議。

坦誠溝通對員工管理能否成功推行至關重要。及時向公務人員給予意見能引導他們發展和進步。

4.16
公務員事務局應委員會的要求，在二零二四年一月致函各局／部門，闡明覆核人在評核及審視員工工作表現方面的重要角色，和就覆核人對評核持不同意見時的適當處理方法等事宜。覆核人是有效執行評核制度的最佳人選，而且責無旁貸。委員會相信各局／部門會繼續與公務員事務局攜手合作，培養公務員隊伍任人唯才的文化。
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