第五章
第五章
公務員紀律
5.1
公務員必須盡忠職守、勤奮實幹，竭力為市民提供優質服務。為了維持廉潔高效的公共服務，以及保持市民對政府的信任，公務員必須時刻恪守崇高的品行和紀律標準。為此，政府設有行之有效的紀律處分機制，懲處違反政府規則和規例或觸犯法例的公務員，令公義得以彰顯。
5.2
委員會與政府攜手合作，致力維持公務員隊伍最高的品格標準。《公務人員(管理)命令》第18條15規定，除《公務員敍用委員會條例》訂明不適用人員16的個案 外，政府按《公務人員(管理)命令》第9、10或11條處罰甲類人員之前，必須先徵詢委員會的意見。除試用人員、合約人員和部分按第一標準薪級表支薪的人員外，甲類人員差不多包括所有公務員。截至二零二三年六月底，屬委員會紀律事宜職權範圍的甲類人員約有123 000人。
15
請參閱第一章第1.5段。
16
請參閱第一章第1.4段。
5.3
委員會就紀律個案所提供的意見，是建基於事實和客觀證據，並有相關局／部門進行的全面調查支持。不當行為或罪行的性質和嚴重程度是委員會的主要考慮因素，委員會亦須確保適用於全體公務員的紀律標準維持總體一致，被控人員作出申述的權利得到保障，同時須確保紀律個案的處理能與時並進，符合公眾期望。
二零二三年經委員會提供意見的紀律個案
5.4
年內，委員會就63項已按《公務人員(管理)命令》所訂正式紀律程序處理的紀律個案提供意見。如下方折線圖所示，有關數字比較二零二二年輕微回落。以委員會職權範圍內的123 000名甲類人員計算，個案總數所佔比例約為0.05%。紀律個案百分比一直處於低水平，顯示絕大部分公務員都能秉持應有的崇高品格和紀律標準。公務員事務局向委員會承諾會努力不懈，透過提供培訓、舉辦研討會、發布和更新規則及指引等，向各級公務員推廣良好品行和誠信標準。
5.5
委員會在二零二三年處理的63宗紀律個案，按刑事罪行／不當行為類別和有關人員薪金組別劃分的分項數字，載於附錄IX。如下方圓形圖所示，接近一半的涉案公務員最終被開除(「迫令退休」17或「革職」18)，超過三分之一個案處以「嚴厲譴責」19，而約45%個案另加金錢懲罰(「罰款」20或「減薪」21)。從這些數字可見，當局對行為不當或干犯刑事罪行的公務員絕不姑息。
17
遭迫令退休的人員或可獲得全部或部分退休福利。如屬按可享退休金福利條款受聘的人員，則要待到達法定退休年齡才會獲發延付退休金。
18
革職是最嚴重的懲罰形式，因為有關人員會喪失所有退休福利(在強制性公積金計劃或公務員公積金計劃下政府和成員強制性供款的累算權益除外)。
19
嚴厲譴責通常會令有關人員在三至五年內不得晉升或獲委任。當局一般會建議向干犯較嚴重不當行為／刑事罪行或屢犯輕微不當行為／刑事罪行的人員施加這種懲罰。
20
罰款是最常用的金錢懲罰。根據二零零九年九月一日起生效的以薪金為基準的罰款計算方法，罰款額以相等於涉案人員一個月實職薪金為上限。
21
減薪是一種金錢懲罰，方法是從有關人員的薪酬中扣減一至兩個增薪點。享有與薪金掛鈎津貼或福利的人員如被處以減薪懲罰，以致在減薪後不再按可享該等津貼或福利的薪點支薪，則該人員原先享有的津貼或福利便會被調低或暫停發放。涉案人員若經既定的工作表現評核機制評核，顯示其工作表現和行為操守令人滿意，便可「賺回」遭扣減的薪點。與「罰款」相比，減薪可起更大的懲戒作用，而且更具「改過」功能，推動有關人員在工作表現和行為操守方面持續達到應有標準，以「賺回」遭扣減的薪點。
對紀律事宜的檢討和意見
5.6
委員會一直與政府緊密合作，尋求和制訂管理公務員的最佳做法，並加以推廣。隨着社會對政府及公務員的期望和要求日益提高，正如《行政長官2022年施政報告》所指出，政府認為有必要更新《公務員守則》(《守則》)，以闡明公務員的憲制角色和責任，並述明現今公務員須恪守的基本信念和操守準則。委員會全力支持有關措施。公務員事務局在二零二三年十二月就更新版《守則》諮詢委員會，隨後展開員工諮詢，並向立法會公務員及資助機構員工事務委員會作簡報。我們期望更新版《守則》在二零二四年頒布。
5.7
委員會亦與公務員事務局緊密合作，推行《行政長官2022年施政報告》所提出的建議，以優化公務員紀律機制。我們已要求公務員事務局定期檢討紀律懲罰標準，以符合社會的期望。為達到預期的懲前治後效果，早作決定和迅速行動同樣重要。因此，我們認為公務員事務局應領導部門檢討現行處理紀律個案的流程，尋求方法提升效率和成效。我們欣悉公務員事務局積極回應委員會的意見。
5.8
此外，我們樂見公務員紀律秘書處繼續出訪局／部門，以研究如何提升它們處理紀律個案的效率。公務員紀律秘書處深明紀律個案能否順利完成，取決於被委派處理個案人員的調查技巧。因此，該秘書處積極回應委員會的建議，在年內開辦紀律個案調查工作的能力提升工作坊，對象並不限於執行聘任工作的人員，亦包括負責日常員工管理的部門管理人員。委員會將繼續與公務員事務局合作，並提出意見和建議，協助該局推展培訓計劃。
5.9
委員會在審議個案時，除了考慮懲罰輕重是否恰當外，還會提出其他意見，並與公務員事務局商討改善處理紀律個案或員工管理的方法。下文各段重點載述我們在年內提出的一些意見和建議。
人員調職和停職
5.10
根據既定機制，在刑事或紀律調查／程序尚未完結前，有關的局／部門獲授權引用《公務人員(管理)命令》第13條22，着令有關公務人員停止職務和行使其公職的權力和職能。停職只屬行政措施，並非假定該公務人員有罪。管方在評估容許有關人員繼續工作所涉風險時，應全面顧及所有相關因素。如果正考慮對停職人員採取紀律行動予以開除，則不應讓該人員復職。
22
在顧及所有相關因素後，當局可按以下情況着令有關公務人員停止職務：
(a)
如當局已經或行將根據《公務人員(管理)命令》第10條針對該人員而展開紀律程序，而有關程序可能導致該人員被開除，該人員便應根據《公務人員(管理)命令》第13(1)(a)條被停職；
(b)
如執法機關已經或相當可能會針對該人員展開刑事法律程序，而當局可能在該人員被定罪後根據《公務人員(管理)命令》第11條展開紀律程序並導致其被開除，該人員便應根據《公務人員(管理)命令》第13(1)(b)條被停職；或
(c)
如該人員正就其行為接受研訊，而讓其繼續行使職位的權力及職能有違公眾利益，該人員便應根據《公務人員(管理)命令》第13(1)(c)條被停職。
5.11
決定應否把有關公務人員停職或讓其復職時，各局／部門應：
(a)
充分考慮重要因素，例如該人員被指干犯的刑事罪行／不當行為的性質和嚴重程度、與其公職可能產生的衝突、會否損害／危及市民大眾，及市民大眾對該人員留任的反應和觀感等；以及
(b)
果斷和審慎地進行有關程序，尤其當發現不當行為與該人員的職務相關時。
個案5A說明當部門需要將涉案人員停職時，行事果斷迅速至為重要。
個案 5A
一名公務人員在處理櫃位職務時，有機會與市民接觸，並可以取閱他們的個人資料。他由於面臨破產，無法借貸，於是濫用客戶的個人資料以供自己貸款。一名受害人向該人員所屬部門投訴後，其不當行為才被揭發，部門並向警方報案。在涉及指稱罪行的刑事調查進行期間，該公務人員仍獲准繼續擔任櫃位職務逾兩年，直到被控「公職人員行為失當罪」後才遭停職。最終，該人員因被定罪而受到革職處分。
涉案人員當時被指干犯的罪行引起市民投訴，並與其櫃位職務有直接衝突，牽涉濫用職權，有關罪行的性質毫無疑問是嚴重的。准許破產的人員在刑事調查期間繼續透過經常接觸市民而取得其個人資料，顯然並不恰當，因為該人員有可能重犯同一罪行。事實上，案情顯示涉案人員在干犯有關罪行前，上司已知道他無力償債，並且多次向同事借貸不果。倘若部門當時能根據處理員工無力償債事宜的規則，及時禁止他處理敏感資料，他未必有機會干犯有關罪行。
5.12
即使某些指稱的刑事罪行／不當行為嚴重程度未必足以構成開除的紀律處分，各局／部門決定讓涉案人員復職時，仍應根據其職級和工作性質等因素，審慎檢視他們是否適宜繼續留任原來職位／崗位。個案5B顯示，部門應審慎考慮涉案人員的職位安排，以免對辦公室運作造成不良影響。
個案 5B
一名公務人員被裁定在其工作及獲委以執法職務的地區干犯與職務無關的罪行。紀律處分當局建議對他作出開除以外的懲罰，並容許他復職，但卻讓他重返原來崗位。
涉案人員是中級人員，擔任督導職位，在返回原職後，仍須與其他執法機關緊密合作，在同一地區履行執法職務。
委員會認為，鑑於其干犯的刑事罪行，讓該人員在同一崗位及地區繼續執行公務，可能會產生負面觀感。部門聽取委員會的意見後，最終把該人員調往另一區的辦事處工作。
5.13
正如上文所述，督導人員若能提高警惕，及早察覺工作間出現異常情況，並採取適當的員工管理／調職措施以減低潛在風險，理應可以對一些刑事罪行／不當行為防患於未然。誠然，重行調配員工或把其停職可能會為辦公室運作帶來一些不便／困難，在相關刑事／紀律研訊耗時較長的情況下尤以為然。不過，政府必須事事以公眾利益為先。各局／部門在決定是否把員工停職或讓其復職時，必須小心謹慎，充分考慮相關的主要因素。部門或職系管方在有需要時應主動介入，給予督導和支援。如有疑問，應諮詢公務員事務局。
員工意識
5.14
根據《公務人員(紀律)規例》第13(1)條，公務員如涉及刑事法律程序，須向所屬的局／部門呈報，若觸犯與公職無關的若干交通違例事項則獲豁免呈報23。委員會關注到，在去年接獲的多宗紀律個案當中均發現有公務員沒有遵守呈報規定，而他們通常聲稱並不知道有此項規定，或以為有關規定並不適用於其個案。這種漏報行為使局／部門未能及時考慮有關個案並作出所需的行動。在一宗嚴重個案中，一名涉案人員沒有呈報先前被定罪一事，管方未有就此及時對該人員作出紀律處分，以致他一年後再犯同一罪行，最後被開除。
23
公務員事務局通告第2/2009號就「根據《公務人員(紀律)規例》報告與公職無關的交通違例事項」訂明，有關作出呈報的規定，適用於被控觸犯刑事罪行或被傳召到刑事司法管轄權法庭以被告人身分應訊的人員；但因觸犯與公職無關的輕微交通違例事項而涉及的刑事法律程序和定罪則除外。
5.15
有鑑於此，委員會喜見公務員事務局對有關情況積極作出檢討。二零二三年七月二十八日，該局發出公務員事務局通告第4/2023號，加強呈報規定。公務員如被執法機關拘捕，不論最終有否被檢控，一律須予呈報。這樣，有關的局／部門便可及早考慮是否需要把該人員停職或作出其他適當的行政安排。公務員事務局亦接納委員會的建議，於二零二三年十一月向各局／部門發出指引和備忘，提醒他們為所有新入職和現職人員舉辦簡介會／複修課程，讓員工對呈報規定加深認識和了解，明白不遵守該規定會受到嚴厲的紀律處分。委員會歡迎局方採取上述措施和指引，並期望有關措施有助減少違規情況。
5.16
除沒有呈報刑事法律程序外，違反《接受利益(行政長官許可)公告》是另一項常見的違紀行為；即使局／部門已按規定定期向所有人員再行傳閱相關指引，但涉案人員往往將違規情況歸咎於他們不知道有關規則所致。在去年一宗經委員會提供意見的個案中，違法人員在一段長時間內多次得到上司和數名同事借出超過訂明限額的貸款。不論該個案是否反映有關人員整體上對相關法定要求欠缺認識，委員會已促請相關部門檢視是否需要改善有關規則的傳閱安排，以及向其員工提供協助／輔導，特別是初級人員，讓他們了解到有責任必須完全遵守有關規則。
5.17
負責提供公共服務的部門，一般已訂立更加仔細的規則和制度，確保以公平公開的方式為市民提供服務，同時避免引起市民投訴或令欺詐活動有機可乘。雖然員工絕少違規，但委員會關注到某部門去年多次發現有員工沒有遵守部門訂明的規則，濫用職權協助他人獲取公共服務，因而被懲處。部門固然須提供培訓，讓前線職員具備豐富的工作知識，但同樣重要的是向他們灌輸正確觀念，了解公平分配有限公共資源的原則，並使他們自覺須秉持公務員應有的崇高操守。就此，委員會已要求該部門檢視其現行的督管機制和加強員工培訓，以免濫用職權的情況再次發生。
員工管理和改善措施
5.18
毫無疑問，涉案人員必須為其不當行為負責。同時，各局／部門應時刻保持警覺，確保部門運作／制度的督管／監察機制行之有效。遇有與職務有關的罪行／不當行為發生，督導人員和管方有責任找出任何助長有關行為的溫床或環境因素，並立刻採取補救行動，以防類似的不當行為再次發生。在一宗個案中，涉案人員在非辦公時間進入辦公室，盜取由其部門拾獲和保管屬於市民的失物。有見於個案牽涉前線人員的職責和市民的財物，委員會在提供意見時，要求該部門全面檢視有關程序，以堵塞任何漏洞。
5.19
從個案5C及個案5D可見，有效做好日常員工管理的工作，是讓公務員秉持崇高品行、嚴守紀律的關鍵。
個案 5C
一名公務人員連續多次以各種輕症為由向其部門申請病假，但沒有提供診斷詳情。即使該人員已經放取所有例假，又未有就所有缺勤日子提供有效的醫生證明書，其上司仍以其過往腿患的病歷為由一直恩恤處理，未有對該人員擅離職守展開正式紀律程序，而只是再三提醒其需就病假申請呈交有效的醫生證明書，以及擅離職守會帶來的嚴重後果。然而，該人員無視有關提示，後期更拒絕回應上司。
有關個案雖已上報部門總部，管方卻未有介入，主導採取更強硬的行動。由於部門遲遲沒有行動，該人員擅離職守的情況再持續兩個月，部門才對其採取正式的紀律行動，處以革職作為懲罰。
委員會認為，部門如果一開始就按既定指引，對該人員涉嫌濫用病假一事作出適當的管理行動，本應可以阻止有關情況發生。
個案 5D
在另一宗個案中，一名初級公務人員被發現把其辦公室的一個文件檔案丟棄在位於同一辦公大樓內另一樓層，屬於另一個部門的垃圾桶。該人員雖然承認未經批准銷毀官方檔案，但並不認為其不當行為性質嚴重，非但堅稱自己是出於好意才協助辦公室處置舊檔案，更責怪上司不贊同其做法。該人員繼而表示，過往曾以碎紙機銷毀其他檔案。政府考慮所有相關因素後，最終對該人員作出譴責和罰款作為懲罰。
委員會進一步審查此個案後，得悉該人員歷年來已11次遭口頭／書面勸諭，原因是他在執行職務期間發生不符合要求、不履行職務、不服從上級或行為不當等各種問題，當中眾多問題與他漠視辦公室程序和／或違反上司指示有關。然而，其上司／分科管理層從未對其採取任何紀律行動，包括簡易紀律行動，而只是運用行政措施處理。即使他們知道該人員對此不予重視，亦未有採取進一步行動。
部門對涉案人員一再犯錯過分寬容，處理手法明顯過分寬鬆，處理態度亦實屬值得商榷，委員會已就此向該部門表示深切關注。如果該部門及早對涉案人員處以較重的懲罰並予以譴責，理應可讓該人員明白必須恪守紀律，或許不會屢次干犯有關的不當行為。
5.20
以上個案所述蓄意無視紀律、公然違反規則的行為，不但反映涉案人員行為不當，亦顯示其上司及管方管理能力欠佳。局／部門應定期進行檢視及突擊檢查，確保其員工管理機制行之有效。各局／部門亦應提醒前線督導人員，需以負責任的態度處理行為不當的個案，亦要清楚知道如何處理員工屢犯不當行為的問題。在有需要時，高層管理人員應給予指示，以採取果斷的行動。
有效做好日常員工管理的工作，是讓公務員秉持崇高品行、嚴守紀律的關鍵。
